Permettre à tous de s’exprimer au parlement
Aujourd’hui, pour être élu député, pour pouvoir participer à l’élaboration de la loi et au contrôle du gouvernement, il faut franchir le seuil des 50% au second tour (sauf cas de triangulaire). Ce qui suppose, pour les « petits » mouvements, de s’allier avec l’un des « grands» partis existants pour négocier des circonscriptions réservées. Mais, en échange, le grand parti exige une très grande docilité pendant la législature. Si les députés PC ou Verts avaient eu un peu plus de courage, ils auraient pu évidemment «renverser» cette contrainte et indiquer au PS que s’il ne « verdissait » pas ou ne « rougissait » pas sa politique, il n’aurait pas lui même les reports dont il a besoin. Si l’on croit à la force de ses idées et si on se donne la peine de développer des projets solides en allant au devant des citoyens, cette stratégie du « faible au fort » pourrait très bien fonctionner et limiter le poids des grands partis.
Mais, hélas, l’histoire montre que le système actuel pousse les petits partis à renoncer souvent à leur singularité pour négocier des places à l’Assemblée ou au gouvernement. Et que, du coup, à l’abri derrière son quasi-monopole, le parti dominant ne fait pas grand-chose pour faire évoluer sa doctrine et ses pratiques.
L’introduction d’une dose de proportionnelle doit permettre de sortir de cette situation de «chantage». La plupart des pays d’Europe ont instauré depuis longtemps une forte dose de proportionnelle pour l’élection des parlementaires. Faut-il instaurer en France le système électoral allemand comme le proposent les Verts et l’UDF ? En Allemagne, une moitié des députés est élue sur une base géographique (une circonscription un peu plus grande que les nôtres) et l’autre moitié est élue à la proportionnelle. Chaque électeur a deux voix. Une voix pour désigner son député « territorial » et une pour désigner le parti pour lequel il vote pour la deuxième « moitié » de l’Assemblée. Tous les partis qui franchissent la barre des 5% au niveau national ont des députés au Bundestag1. Les députés élus grâce à la deuxième voix ont, évidemment, le même pouvoir que les autres. Ils sont pris sur une liste déposée au niveau national par chaque parti avant les élections.
Contrairement à ce que craignent certains, l’introduction de la proportionnelle n’amène pas à l’éclatement ou à la multiplication des partis. En 1940 il y avait dix partis en Allemagne. Il y en a cinq aujourd’hui. Le problème soulevé par la proposition des Verts et de l’UDF n’est donc pas le risque d’un plus grand émiettement du paysage politique. Le risque est plutôt dans l’instabilité qu’un tel système pourrait introduire en France.
La proportionnelle, oui, mais laquelle ?
L’un des avantages attendus du quinquennat est de limiter les risques de cohabitation qui amènent à des bribes de législatures (1986-88, 1993-95), il serait dommage d’augmenter ce risque d’instabilité en adoptant le système allemand. La principale faiblesse de ce système tient en effet dans le pouvoir qui est donné à un petit parti de changer d’allié et de changer complètement l’orientation de la politique menée en cas de coalition. En 1982, les libéraux du FDP qui gouvernaient avec les sociaux démocrates ont décidé de les laisser tomber et de s’allier avec la CDU d’Helmut Kohl. Du jour au lendemain, un parti qui dépasse à peine les 5% d’électeurs, peut décider de changer d’alliance pour avoir un ministre ou un secrétaire d’état en plus et c’est toute la politique du pays qui est bouleversée…
Est-on sûr que les responsables de l’UDF ou des Verts n’auraient pas les mêmes tentations que ceux du FDP ? On se souvient qu’en 1995, un Charles Millon n’était pas opposé à l’idée de travailler avec Jacques Delors mais qu’en 1998, il s’alliait avec le FN pour garder la présidence de sa région. Et il n’est pas le seul à l’UDF à avoir eu un parcours aussi choquant. Chez les Verts, on en connaît qui, pour un poste ministériel, sont prêts à retirer leur signature et leur soutien à une initiative qu’ils estimaient indispensable pour des raisons d’éthique politique quelques jours plus tôt… Sans exagérer la fragilité de nos élus, il paraît très risqué d’adopter un système électoral qui peut laisser à des partis dépassant à peine 5% des voix la liberté de choisir qui -de la droite ou de la gauche- va gouverner. Cette décision pouvant être remise en cause à tout moment si le camp adverse « leur offre plus ».
La proportionnelle « à l’allemande » est un système dangereux.
Michel Rocard avait démissionné du gouvernement en 1986 pour protester contre la mise en place d’un scrutin proportionnel au niveau départemental. Il craignait que le FN rentre à l’Assemblée et que ses députés ne soient nécessaires à la droite pour gouverner. Heureusement ce ne fut pas le cas. Le FN est bien rentré à l’Assemblée mais la vague « bleue » a été assez forte pour que les députés de la droite républicaine aient la majorité à eux seuls. Mais, avec le mode de scrutin que proposent les Verts, le risque d’avoir une droite presque majoritaire mais qui a besoin de deux ou trois députés FN pour parvenir à la majorité absolue, ce risque existe clairement. Il me semble donc irresponsable d’adopter la proposition des Verts et de l’UDF.
Qui plus est, on a vu l’an dernier que le système de proportionnelle à l’allemande pouvait amener à quelques surprises : Oskar Lafontaine, l’ancien Président du parti social-démocrate a rompu avec le chancelier Schröder et a créé un nouveau parti avec d’anciens communistes. Après le vote des citoyens, une majorité « de gauche » était possible sur le papier car une alliance « Les Verts + Oskar Lafontaine + SPD » avait la majorité absolue des députés au Bundestag. Mais les relations entre Schröder et Lafontaine étaient tellement détestables que le SPD a préféré faire une coalition avec la droite dont nul ne sait dans quel état il sortira… Ce mode de scrutin laisse une large place aux arrangements entre partis sans que les citoyens puissent peser sur les décisions finales.
Comment faire alors ? Pour avoir les avantages du scrutin proportionnel (la représentation du plus grand nombre de sensibilité dans les débats de l’assemblée), sans avoir les inconvénients dont nous venons de parler, la plupart des pays d’Europe ont choisi ce que l’on appelle la proportionnelle de Hondt.
La proportionnelle de Hondt.
C’est un système assez proche de celui qui fonctionne en France pour l’élection des Conseils régionaux. Il n’y a qu’une différence avec le système allemand mais cette différence est de taille : le parti ou la coalition arrivé en tête est assuré d’avoir la majorité absolue des sièges au parlement. Quel que soit le nombre de députés de ce parti élus sur des bases territoriales, on complète en faisant appel aux noms inscrits sur la liste nationale jusqu’à ce que ce parti ou cette coalition ait 55 ou 60% des sièges (le chiffre varie selon les pays). Ce n’est qu’ensuite qu’on attribue les sièges restants pour la deuxième moitié en commençant par les plus petits partis. Au Danemark, il suffit de recueillir 2% des voix pour avoir des députés avec tous les moyens que cela donne pour contrôler l’action du gouvernement ou amender les lois. Aux Pays Bas, 0,7% des voix suffisent pour conquérir un siège de député… Voilà quelques pays où le dialogue public (dialogue social et dialogue politique) est de meilleure qualité que chez nous et où la stabilité des gouvernements est plus grande également.
Si un parti pense qu’il va lui manquer des voix pour arriver en tête, il constitue une alliance avec d’autres mouvements. Faire alliance avant les élections et non pas après les élections est gage de coalitions nettement plus stables car les partenaires ont mis leur énergie à construire un projet commun plutôt qu’à insister sur leurs différences pendant la campagne. Et quand les citoyens votent, ils savent quelles alliances se préparent. Ce qui n’est pas le cas en Allemagne, on l’a vu ! La proportionnelle de Hondt permet de concilier stabilité des gouvernements et richesse des débats puisque un très grand nombre de sensibilités sont au Parlement.
De plus, pour éviter que « leurs » électeurs ne votent pour de petits partis concurrents, les grands partis sont attentifs aux nouvelles idées et aux courants émergents, bien plus que ne le sont les partis français qui ont empêché quasiment l’émergence de toute « concurrence » dans le domaine politique. La proportionnelle permet un meilleur accès des femmes et des jeunes aux fonctions parlementaires.
Renforcer l’indépendance et les pouvoirs du Parlement
Pour renforcer le Parlement, il faut également permettre aux députés de fixer plus librement leur ordre du jour afin qu’un plus grand nombre de textes d’origine parlementaire soit voté. Actuellement seulement 5% des propositions de loi déposées par des députés sont débattues car c’est le gouvernement qui fixe l’essentiel de l’ordre du jour. Si les députés passent « à plein temps » du fait du non cumul des mandats, on peut doubler ou tripler le nombre de séances dont l’ordre du jour est fixé par les parlementaires.
Supprimer les décrets d’application des lois
Nous sommes le seul pays au monde où, pour qu’une loi s’applique, il faut souvent qu’un décret rédigé par l’administration de l’état le permette et organise l’application concrète. Partout ailleurs, quand une loi sort du Parlement, elle se suffit à elle-même et peut être immédiatement appliquée. Les exemples sont nombreux de décrets dont la rédaction a été tellement lente que la loi n’a été mise en oeuvre qu’avec un grand retard. Il arrive également que les décrets modifient le fond de la loi. Ce que le gouvernement a du accepter de « donner » lors des débats pour obtenir le vote d’un texte, il le « reprend » au moment de la rédaction des décrets. Pour renforcer le rôle du Parlement, la loi doit comporter en elle même tout ce qui est nécessaire pour sa bonne application et pour son évaluation.
Renforcer le Parlement c’est aussi lui donner de plus grands pouvoirs d’expertise, de contre-expertise, d’évaluation des lois votées et de contrôle du gouvernement. En Grande Bretagne, l’équivalent de la Cour des comptes est systématiquement présidé par un député de l’opposition alors qu’en France, le Président de la Cour des Comptes est nommé par le Président de la République. Ne devrait-on pas s’inspirer sur ce point de la philosophie des contre pouvoirs chère aux libéraux Anglais ?
1 • En finir vraiment avec le cumul des mandats
(cumul vertical et horizontal)
2 • Créer un vrai statut de l’élu
qui lui donne les moyens d’exercer normalement leurs responsabilités.
3 • Permettre à tous de s’exprimer au Parlement
en adoptant le scrutin proportionnel pour l’élection des députés (mais surtout pas la proportionnelle « à l’allemande »).
4 • Créer une Loi d’initiative citoyenne
pour partager l’initiative de la loi avec l’ensemble des citoyens et des corps intermédiaires.
5 • Inscrire dans la Constitution le principe «d’homogénéité des conditions de vie»
comme en Allemagne.
6 • Accorder le droit de vote aux personnes immigrées
résidantes en France depuis plus de cinq ans pour les élections locales.